II.1. Diseño normativo sobre domicilios
II.1.1. Notificación en materia tributaria
De conformidad con el artículo 28 del Texto Único Ordenado del Código Tributario, aprobado mediante Decreto Supremo N.° 135-99-EF y modificatorias, los contribuyentes tienen la obligación de fijar y cambiar su domicilio fiscal, conforme ésta lo establezca. Asimismo, el domicilio fiscal fijado por los sujetos obligados a inscribirse ante la Administración Tributaria “…se considera subsistente mientras su cambio no sea comunicado a ésta en la forma que establezca”.
De otro lado, el mismo artículo de la norma antes referida, señala que en aquellos casos en que la Administración haya iniciado el procedimiento de cobranza coactiva de la deuda tributaria que mantiene el obligado, éste “ …no podrá efectuar el cambio de domicilio fiscal hasta que ésta concluya salvo que a juicio de la Administración exista causa justificada para el cambio”.
Por su parte la Directiva N.° 001-003-00000006 de fecha 18 de agosto de 2004, señala las instrucciones para la notificación de los actos administrativos emitidos por el SAT, la misma que en su numeral 2 establece las modalidades de la notificación de los actos administrativos en materia tributaria, con excepción de los comprendidos en procedimiento de ejecución coactiva:
2.1. Notificación personal en el domicilio.
2.2. Notificación personal por otros medios que permitan confirmar su recibo.
2.3. Notificación personal por constancia administrativa.
2.4. Notificación personal en lugar distinto al domicilio.
2.5. Notificación mediante publicación y página web del SAT
2.6. Notificación mediante la página web del SAT .
Es de verse que el numeral 2.4. antes citado, establece que cuando la Administración detecte que el deudor tributario o su representante legal no residen en el domicilio fiscal declarado, sin que hayan comunicado dicho cambio al SAT, o la dirección señalada como domicilio fiscal declarado sea inexistente, este podrá notificarlos en el lugar en que los ubique. Tratándose de personas jurídicas o entidades sin personería jurídica, la notificación podrá realizarse en el establecimiento donde se ubique al deudor tributario o su representante legal, persona autorizada, encargado del establecimiento o cualquier dependiente del deudor tributario.
En otras palabras, frente a casos en que el deudor no reside en el domicilio fiscal señalado, resulta válido que la Administración pueda utilizar domicilios en lugares distintos a los declarados originalmente, pudiendo valerse para ello de todos los medios disponibles. No debe olvidarse que la finalidad de la notificación es poner en conocimiento del interesado el contenido del acto o decisión que reconoce un derecho o genera una obligación.
Cabe indicar que si bien la notificación personal en un domicilio fiscal distinto al declarado encuentra limitaciones cuando la deuda se encuentra en cobranza coactiva, ello no quita la validez de una notificación en domicilio distinto fijado o cambiado por la propia Administración, pues la prohibición legal del cambio de domicilio en tal etapa se restringe únicamente respecto del obligado.
Finalmente, se debe mencionar que la Administración se encuentra facultada a efectuar el Requerimiento de Actualización y/o modificación del domicilio fiscal declarado, respecto del cual terceras personas se encuentran devolviendo las notificaciones.
II.1.2. Notificación en materia no tributaria
Al respecto, cabe indicar que de conformidad con el artículo 20 de la Ley del Procedimiento Administrativo General, las notificaciones serán efectuadas a través de las siguientes modalidades y según el presente orden de prelación:
20.1. Notificación personal al administrado interesado o afectado por el acto, en su domicilio.
20.2. Mediante telegrama, correo certificado, telefax, correo electrónico; o cualquier otro meio que permita comprobar fehacientemente su acuse de recibo y quien lo recibe, siempre que el empleo de cualquiera de estos medios hubiese sido solicitado expresamente por el administrado.
20.3. Por publicación en el Diario Oficial y en uno de los diarios de mayor circulación en el territorio nacional, salvo disposición distinta de la ley.
Asimismo, el artículo 21 de la Ley en mención, establece que en caso no haya un domicilio señalado, la Administración debe agotar su búsqueda mediante los medios disponibles:
(…)
21.2 En caso que el administrado no haya señalado domicilio, la autoridad debe agotar su búsqueda mediante los medios que se encuentren a su alcance, recurriendo a fuentes de información de las entidades de la localidad .
(…)
La Directiva N.° 001-003-00000006, antes mencionada, establece en su numeral 3 que la notificación de los actos administrativos en materia no tributaria, con excepción de los comprendidos en procedimiento de ejecución coactiva, se realizará en el siguiente orden de prelación:
3.1. Notificación personal en el domicilio.
3.2. Notificación personal por otros medios que permitan confirmar su recibo.
3.3. Notificación personal mediante publicación.
El numeral 3.1. antes citado, establece que la notificación personal de los actos administrativos se efectuará en el domicilio indicado por el administrado. A falta de indicación de domicilio real o procesal, se efectuará en el último domicilio que la persona a quien deba notificarse haya señalado ante el SAT en otro procedimiento dentro del último año. Si no se contara con dicho domicilio, el SAT procederá a la búsqueda del domicilio recurriendo a fuentes de información de otras entidades públicas o privadas. De encontrarse un domicilio proporcionado por el administrado en estas fuentes, se notificará al administrado en dicho lugar. De no encontrarse en las fuentes mencionadas un domicilio en el cual notificar, se deberá proceder a la notificación mediante publicación, conforme a lo señalado en el numeral 3.3 de la mencionada Directiva.
Es de verse que para las notificaciones en materia no tributaria, es más evidente la posibilidad que la Administración recurra a fuentes de información o bases de datos de personas para fijar domicilios alternos o distintos a los declarados por el propio administrado. Ello incluso para la notificación de los actos comprendidos dentro de un procedimiento de ejecución coactiva, pues la prohibición legal del cambio de domicilio en tal etapa se restringe respecto del obligado y no de parte de la Administración.
II.2. Problemática en materia de domicilios y notificaciones
En consideración a las averiguaciones efectuadas y a las quejas recibidas de parte de los contribuyentes y administrados corresponde señalar lo siguiente:
- Los documentos que la Administración remite a los obligados reciben las denominaciones de: “Notificación”, “Esquela de Cobranza Coactiva”, “Notificación de Regularización de Deuda”, “Última Notificación”, “Aviso de Inicio de Cobranza” ó “Carta” entre otros, emitidos por la Gerencia de Gestión de Cobranza, a través de su División de Medianos y Pequeños Contribuyentes (materia tributaria) y su División de Cobranzas de Multas No tributarias (materia no tributaria).
- Existen casos en que los propietarios de los inmuebles señalados como domicilio fiscal o real por los contribuyentes y/o administrados obligados al pago, suelen cuestionar y devolver el documento notificado ante las oficinas de la Administración, argumentando no ser contribuyente o el titular de la deuda requerida. En ocasiones tales propietarios señalan el domicilio de los verdaderos deudores, los cuales no siempre son tomados en cuenta para las próximas notificaciones.
- Los documentos devueltos ingresan al Departamento de Gestión Documentaria (persiguen evitar el embargo de sus bienes). Tales escritos de devolución son derivados al Departamento de Plataforma de Soluciones con la finalidad de que se emita la respectiva carta de respuesta al administrado, la cual por ahora solo señala que la documentación notificada a su domicilio no se puede evitar u obviar por haber sido señalado como domicilio, y que la cobranza coactiva o embargo se dirigirá al obligado de la deuda y no contra ellos.
- En cuanto al número de personas que cuestionan la notificación en sus domicilios errados, según la información extraoficial proporcionada por las áreas de la Administración , se ha logrado identificar entre el mes de enero y la quincena de marzo, un promedio de 1,600 casos. Adicionalmente, cabe indicar que desde el funcionamiento de la Oficina de Defensoría del Contribuyente a la fecha se han registrado un aproximado de 40 casos.
- Asimismo, se ha constatado que a la fecha no se viene efectuando con efectividad el filtrado de aquellos casos respecto de los cuales los administrados o propietarios informaron a la Administración que los obligados a los pagos no domiciliaban en los inmuebles de su propiedad.
En este sentido, resulta pertinente que en aquellos casos de devolución de documentos en los cuales un tercero señale que el contribuyente a quien se notifica no domicilia en el lugar notificado no se debe volver a notificar los documentos de deuda mencionado en los párrafos precedente. Este criterio no es aplicable a aquellos casos en los cuales la devolución se realice por algún pariente del obligado.
En consideración al marco normativo expuesto y a la situación descrita, corresponde efectuar las siguientes conclusiones y recomendaciones.
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